Las instituciones del Reino de Navarra, hasta 1836, ejercían funciones sobre la construcción y mantenimiento de los caminos reales y el tránsito de personas y de vehículos (entonces de tracción animal). En la última reunión de las Cortes de Navarra de 1828-1829 se confirmó la atribución a la Diputación del Reino de “la inspección y cuidado de todos los caminos de travesía del Reino con toda amplitud e independientemente del Patrimonial de V. M. y de toda otra Autoridad”. La Ley Paccionada de 1841 dispuso que la Diputación provincial tendría las mismas facultades que la Diputación del Reino en cuanto a la administración de propiedades de los pueblos y de la provincia; las ejercitó aprobando la Ordenanza de conservación y policía de las carreteras de 1843 que regulaba su construcción, reparación y tránsito; las sanciones las imponían los alcaldes a denuncia de los camineros. Se aprobaron nuevas ordenanzas con similar contenido en 1857, 1884 y 1921. Ya se contemplan los vehículos a motor y la Dirección de Caminos asume la potestad sancionadora.
Izu, durante su intervención en el acto del 22 de marzo.
En 1929 la Diputación declara aplicable en Navarra el Reglamento de circulación de 17 de julio de 1928 facultando a la Dirección de Caminos para imponer las sanciones. Lo mismo hace tras aprobarse el Código de la Circulación de 1934, e igual que las diputaciones de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya solicita al Gobierno que se incluya en él una disposición que salve las facultades de las provincias forales, la cual se aprueba por Decreto de 9 de diciembre de 1935. Por acuerdo de 30 de octubre de 1928 la Diputación creó el Cuerpo de Policías de Carreteras para vigilar la circulación e inspeccionar los impuestos provinciales, que en 1964 pasará a llamarse Policía Foral.
La ‘jugada’ de Alonso Vega
El Decreto de 4 de diciembre de 1941 trasladó a los gobernadores civiles la facultad de sancionar las infracciones de tráfico, antes atribuidas a las Jefaturas provinciales de Obras Públicas. La Diputación consultó si era aplicable a Navarra y el Ministerio de la Gobernación respondió que no, que podía seguir ejerciendo sus funciones conforme al Código de la Circulación.
Hasta 1959 las desempeñó pacíficamente, pero la situación cambió con la nueva regulación de los gobernadores civiles por Decreto de 10 de octubre de 1958; el Ministerio de la Gobernación (su titular era el teniente general Camilo Alonso Vega) pretendió que se aplicara en Navarra sin hacer excepción en materia de tráfico. La Diputación consiguió que la Ley de 30 de julio de 1959, de competencias sobre tráfico, incluyera una disposición final salvando las de Álava y Navarra (los regímenes forales de Guipúzcoa y Vizcaya habían sido abolidos en 1937), pero una Orden del Ministerio de la Gobernación de 5 de octubre de 1959 prevé de nuevo atribuir la competencia sobre tráfico a los gobernadores civiles como en las demás provincias. La Diputación hizo gestiones ante el Ministerio en defensa de sus competencias, pero el Decreto de 21 de julio de 1960 volvía a ratificar que el desarrollo de la ley pasaría por encima de las facultades de Álava y Navarra; en octubre se desplegaba la recién creada Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil. La insistencia de las diputaciones forales logró el dictamen del Consejo de Estado de 27 de abril de 1961 advirtiendo que las disposiciones de desarrollo de la Ley de 1959 debían “respetar las actuales y respectivas facultades de las Diputaciones Forales de Álava y de Navarra en la materia”. La réplica del Gobierno fue el Decreto-Ley de 24 de julio de 1961 privando a las diputaciones de Álava y Navarra de sus competencias alegando que era una cuestión que afectaba al orden público y con la única salvedad de prever una actuación subordinada de sus agentes en la vigilancia del tráfico. La Diputación navarra, ignoradas sus quejas sobre la alteración unilateral del régimen foral, que en aquella época de dictadura y férreo centralismo carecía de garantía institucional alguna, tuvo que plegarse y aceptar un “convenio” aprobado por Orden de 20 de diciembre de 1962 delimitando las funciones residuales de la Policía de Carreteras. En acuerdo de 31 de agosto de 1962 señalaba que “en aras del patriotismo y de las buenas relaciones que siempre ha deseado tener con el Gobierno, la Diputación no tiene inconveniente en suspender de momento el ejercicio de sus derechos”, pero añadía que “siempre con la reserva, por su parte, de volver a recuperar el ejercicio de las facultades hoy transigidas, cuando las circunstancias así lo vinieren a exigir”. La competencia sancionadora pasó al Gobierno Civil y la vigilancia de la circulación a la Guardia Civil, compartida con la Policía Foral.
La tercera opción
El art. 49 de la Lorafna de 1982 dispone que “en todo lo relativo al tráfico y circulación, Navarra conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta”, y el art. 51 que la Policía Foral “continuará ejerciendo las funciones que actualmente ostenta” y “Navarra podrá ampliar los fines y servicios de la Policía Foral”. Desde entonces todas las instituciones y fuerzas políticas de Navarra han reclamado la recuperación de esa competencia histórica. La ampliación de las funciones de la Policía Foral, incluyendo las de tráfico en exclusiva, ha sido objetivo expreso de los sucesivos ejecutivos forales desde 1991, del primer Plan Director de la Policía Foral de 1994 y de diversas resoluciones adoptadas por el Parlamento de Navarra. Dificultades políticas y técnicas han impedido que los contactos entre las administraciones estatal y foral dieran fruto hasta 2023. Mientras tanto, se plantean tres posibles cauces normativos para la recuperación de las competencias de tráfico: una reforma de la Lorafna para dar una redacción más precisa a la regulación de las facultades de la Comunidad Foral, una ley orgánica de delegación por el Estado al amparo del art. 150 CE, como en Cataluña en 1997, o un acuerdo en la Junta de Transferencias para asumir funciones en materia de tráfico como fórmula de actualización de los derechos históricos, como ya se hizo en 1982 con la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Se ha elegido esta tercera opción, amparada por la doctrina del Tribunal Supremo en sentencias de 13 de febrero y 7 de marzo de 2018: la interpretación de títulos competenciales como el de tráfico no debe hacerse de forma restrictiva sino en coherencia con el propósito de reintegración y amejoramiento del fuero, con una contemplación de los derechos históricos no desde el prisma formalista de la última legalidad estatal preconstitucional, sino desde la realidad de las facultades que las instituciones navarras habían ostentado históricamente.
Tras larga negociación, con el acuerdo de la Junta de Transferencias de 22 de marzo de 2023 culmina el proceso de recuperación de una competencia histórica especialmente simbólica dentro del régimen de autogobierno de Navarra.