El Concierto Político, ¿dentro o fuera de la Constitución?

Ahora que los partidos vascos van a comprobar si hay agua en la piscina para zambullirse en la ampliación del autogobierno, el lehendakari Pradales se ha inspirado en un río que ya fluye, en un modelo de relación con el Estado que ya funciona a nivel económico, el Concierto. El lehendakari ha propuesto extender ese modelo bilateral a otros ámbitos con un Concierto Político. Sería un nuevo pacto entre el Estado y la comunidad autónoma vasca, por el que ninguna de las dos partes podría imponer su voluntad a la otra. Este concepto estuvo sobre la mesa hace dos legislaturas en la Ponencia de Autogobierno del Parlamento Vasco, la del nuevo estatus. Y, cuando está a punto de comenzar la ronda de contactos del PNV para reactivar esta negociación, sus socios del PSE han reaccionado con una exhibición pública de rechazo al Concierto Político, asegurando que no está dentro de la Constitución. Pero, ¿es tan descabellado? Aunque el control de legalidad corresponde a los tribunales y estos debates suscitan opiniones contrapuestas, sí hay preceptos que sugieren que la propuesta, como mínimo, es negociable, se puede estudiar, y hay una base legal para trabajar. Esos preceptos son, paradójicamente, los contenidos del acuerdo del PNV con el propio PSOE para la investidura de Pedro Sánchez como presidente español, dos disposiciones de la Constitución española y una del Estatuto de Gernika. Y el PSE propuso un mecanismo parecido, con otro nombre, en 2019.

¿Por qué se pide?

Resolver los conflictos competenciales

¿Qué es el Concierto Político? La idea viene de lejos, pero comenzó a tomar forma jurídica en la Ponencia de Autogobierno entre los años 2018 y 2019. El lehendakari Urkullu defendía esa propuesta, y el PNV la tradujo en términos legales en este foro parlamentario. Su objetivo era buscar una solución a los conflictos de competencias, con un mecanismo que no generase indefensión a la parte vasca y que propiciara una mayor igualdad y bilateralidad con el Estado.

A día de hoy, cuando las instituciones vascas creen que una ley estatal invade sus competencias, tienen que esperar a que esa ley se publique en el Boletín Oficial del Estado. Después pueden anunciar un recurso ante el Tribunal Constitucional, aunque antes se abre un plazo de seis meses para tratar de reconducirlo y encontrar una solución política en la Comisión Bilateral con el Gobierno español. Si no hay acuerdo, el recurso se oficializa y es el TC quien dictamina quién tiene razón. El problema radica en que la ley estatal, mientras tanto, ya está en vigor, y la discrepancia no exime de su cumplimiento. Hay que aplicarla. La comunidad autónoma puede pedir su suspensión cautelar al TC mientras espera la sentencia, pero es el tribunal quien decide si la concede o no. Por el contrario, si es el Estado quien pide suspender una ley vasca, se le concede de manera automática. Además, la composición del tribunal se decide mayoritariamente entre PP y PSOE, y las sentencias pueden tardar años en llegar.

Acuerdo PNV-PSE-Podemos

Comisión para pactar leyes antes de aprobarlas

La idea del Concierto Político, al menos tal y como se formuló en la Ponencia de Autogobierno, aporta como novedad que la comunidad autónoma y el Estado se tienen que reunir antes de que la ley en discordia entre en vigor, y tienen que buscar una interpretación pactada. A partir de ahí, surgen los matices entre los partidos. En junio de 2018, se produjo un primer acuerdo solo entre PNV y EH Bildu. Pactaron crear una Comisión Mixta del Concierto Político para que las leyes estatales no pudieran entrar en vigor en Euskadi si no se alcanzaba antes un acuerdo en ese foro. Eso sí, el Tribunal Constitucional se mantenía como última instancia, aunque lo hacía con una nueva sala paritaria, con miembros de la comunidad autónoma y del Estado en la misma proporción. Así se intentaba corregir la impresión de que el árbitro es de parte.

En diciembre de 2019, ya sin EH Bildu, los juristas del PNV (Mikel Legarda), PSE (Alberto López Basaguren) y Elkarrekin Podemos (Arantxa Elizondo) llegaron a un acuerdo para crear una Comisión Mixta que, como habían dicho un año antes PNV y EH Bildu, tendría que reunirse antes de la entrada en vigor de una ley y buscar una solución. El pacto fue de los tres, también del jurista del PSE. Estaban de acuerdo en el funcionamiento de esa comisión y su utilidad. La discrepancia, según explicaba el PNV en privado, era solo nominal: para el PNV, era la Comisión del Concierto Político, y para PSE y Podemos, la Comisión Bilateral de Cooperación. Pero, en todos los casos, era un “órgano paritario de relación bilateral en cuyo seno se analizan y, en su caso, acuerdan las especificidades derivadas de las materias propias de régimen foral”. La comisión “se reunirá a petición de cualquiera de las partes, con carácter preceptivo y previo a la aprobación de la legislación y resto de normativa del Estado”.

Sí es cierto que había una diferencia sustancial en otro punto, en lo que tendría que suceder si el Estado y la CAV tampoco alcanzaran un acuerdo sobre una ley en esa Comisión. El TC se mantenía como control de última instancia, pero el PNV añadía otra figura, una Junta Arbitral con una representación equitativa para abordar las materias que afectaran a la foralidad. En esa Junta, habría el mismo número de representantes del Estado y de la comunidad autónoma.

El jurista de EH Bildu, Iñigo Urrutia, planteó su propio articulado completo al margen de estos acuerdos. Él contemplaba la Comisión del Concierto, pero también recuperar el pase foral y no aplicar las normas que invadieran competencias hasta que el recurso fuera resuelto judicialmente. Estos dos últimos conceptos, la Junta y el pase foral, ni se los planteaba el PSE porque interpretaba que suponían modificar la estructura del Estado y, para ello, cree que habría que reformar antes la Constitución española, una reforma que es imposible con el peso que tiene la derecha en la actualidad en las Cortes estatales.

El enganche legal

La Constitución ‘deroga’ la abolición foral

Pero, ¿hay soporte legal para acordar una relación bilateral con el Estado sin reformar antes la Constitución española? El PNV ha defendido todo este tiempo que sí, basándose en dos preceptos de la propia Constitución española, y en uno del Estatuto de Gernika. Su acuerdo para la investidura de Sánchez reconoce de manera expresa dos de esos tres enganches, y acepta negociar el blindaje de las competencias y la relación bilateral estudiando la “potencialidad” de esas disposiciones legales.

La disposición adicional del Estatuto es la que mayor simbolismo político tiene para el PNV, porque en ella se deja claro que el nivel de autonomía aceptado en 1979 no es la estación final del proceso, sino que Euskadi “no renuncia” a sus derechos: “La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica renuncia del pueblo vasco a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico”.

La Constitución de 1978 reconoce esos derechos históricos en su disposición adicional primera, cuando dice que “ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales” y que “la actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y los Estatutos de Autonomía”. Y el PNV propone el mecanismo habitual de una reforma estatutaria: aprobación en el Parlamento Vasco, en las Cortes estatales, y referéndum entre la ciudadanía vasca.

Estas dos disposiciones son las que reconoce Sánchez en el acuerdo con el PNV. En noviembre de 2023, acordaron negociar el autogobierno futuro “empleando las potencialidades de la disposición adicional primera de la Constitución y de la disposición adicional del Estatuto de Gernika”. “El reconocimiento nacional de Euskadi, la salvaguarda de las competencias vascas y un sistema de garantías basado en la bilateralidad y la foralidad serán ámbitos a dialogar y negociar entre ambos partidos”, se añade.

Que el acuerdo acepte “negociar” sobre esos conceptos marca una diferencia importante con respecto al pacto PSOE-Junts, que se limitaba a constatar las discrepancias, y a citar cuáles eran las propuestas que defendería el PSOE por un lado, y cuáles defendería Junts, por otro. El acuerdo PNV-PSOE no prejuzga que vaya a fructificar un entendimiento, pero sí obliga a tratar esos puntos, en lugar de que cada uno vaya por su lado. Y no se pone como condición una reforma constitucional previa. Eso sí, el acuerdo no menciona expresamente un Concierto Político, lo que puede servir a los socialistas para negar que se vaya a negociar tal cosa jamás, como ocurre con ERC y el Concierto Económico catalán.

Pero hay un tercer dato que esgrimió en la pasada legislatura el entonces lehendakari, Iñigo Urkullu. Apostó por recuperar la soberanía previa a 1839. En ese año comenzó un proceso de erosión de la foralidad vasca, primero con el Convenio de Bergara de 1839, y después con la abolición de los fueros en 1876. El Concierto Económico quedó como último reducto de la relación bilateral con el Estado, y es el sistema que permite que Euskadi recaude y gestione sus impuestos. Pero la Constitución considera “definitivamente derogadas” ambas leyes de 1839 y de 1876, de ahí que Urkullu interpretase que la propia Constitución permite recuperar esa soberanía sin necesidad de una reforma.