Los establecimientos hosteleros navarros no serán indemnizados por el Gobierno foral por los daños y perjuicios sufridos a consecuencia de la pandemia del Covid-19. Así lo ha decretado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (TSJN), que ha dictado las dos primeras resoluciones en las que rechaza las reclamaciones solicitadas.
En las dos sentencias, dictadas por el Pleno de la Sala, y de las que ha sido ponente su presidente, Francisco Javier Pueyo Calleja, el Tribunal concluye que "las medidas a las que se atribuyen los daños deben reputarse necesarias, razonables y proporcionadas lo que determina la exclusión de la antijuridicidad y la consiguiente obligación de soportar los daños por parte del demandante".
"No parece que ninguna medida adoptada por la Administración, por perfecta que a posteriori pudiera parecer, hubiera podido conseguir que, en un escenario general de pandemia como el sufrido, el negocio en cuestión no sufriera pérdida alguna", recalcan los magistrados, que añaden que "es inverosímil pretender que, sin las medidas adoptadas de limitaciones a la actividad de los establecimientos, el nivel de ingresos del recurrente hubiera sido el mismo que en años anteriores en atención al escenario de la pandemia (pandemia que, reiteramos, no es imputable en cuanto tal a la Administración)".
“ No parece que ninguna medida adoptada por la Administración, por perfecta que a posteriori pudiera parecer, hubiera podido conseguir que, en un escenario general de pandemia como el sufrido, el negocio en cuestión no sufriera pérdida alguna ”
Sentencia del TSJN
Los demandantes no articularon pretensión alguna respecto al periodo del primer Estado de Alarma (del 14 de marzo al 21 de junio de 2020). En sus demandas, desgranaron cronológicamente los hechos acaecidos y las distintas disposiciones (tanto legislativas como estrictamente administrativas) a las que imputan los daños solicitados. Concretaron la responsabilidad patrimonial del Gobierno de Navarra en dos periodos temporales.
Un primer periodo, del 21 de junio al 25 de octubre del 2020, es decir, el comprendido entre los dos periodos de Estado de Alarma de ámbito estatal (entre el derivado del RD 463/2020 de 14 de marzo y sus prórrogas y el RD 926/2020 de 25 de octubre), conocidos como períodos "de nueva normalidad".
Y un segundo período, del 25 de octubre 2020 hasta el 9 de mayo del 2021, esto es, el periodo del segundo Estado de Alarma de ámbito Nacional (derivado del RD 926/2020 y sus prórrogas).
No hay una legislación excepcional para las crisis sanitarias
El Gobierno de Navarra se opuso. Alegó, entre otros motivos, falta de nexo causal entre la actuación de la Comunidad foral y el perjuicio alegado por el demandante, existencia de fuerza mayor derivada de una situación de pandemia internacional y de una grave crisis y emergencia sanitaria, deber jurídico de soportar el perjuicio y, en consecuencia, ausencia del requisito de la antijuridicidad del daño.
Respecto a la legislación existente, la Sala señala que no existe un régimen legal excepcional y singular para los supuestos de crisis sanitarias como la que nos enfrentamos, por lo que tendrán que resolver las demandas conforme a la legislación ordinaria existente y sus distintos requisitos.
"Aunque es evidente que las circunstancias excepcionales de la pandemia, base fáctica de la pretensión, tendrán que ser tenidas en cuenta al determinar la concurrencia y concreta delimitación ad casum de los requisitos de la responsabilidad, en especial el daño antijurídico, al establecer el estándar de funcionamiento de la Administración", exponen los magistrados.
En su contestación a las demandas, el Gobierno de Navarra alegó respecto al primer periodo que todas las decisiones adoptadas lo fueron por aplicación del RD-Ley 21/2020, norma estatal y, por tanto, no imputable a la Comunidad foral.
Sin embargo, los magistrados rechazan tal argumentación. Para el tribunal, es notorio, tal y como apunta el escrito de demanda, que cada comunidad autónoma adoptó (o no) las medidas que consideró pertinentes y con la intensidad que estimó que requerían las circunstancias de cada una; es decir, "lo que sucedió desde ese momento es que las Comunidades Autónomas recuperaron sus competencias y decretaron la imposición de diferentes medidas restrictivas en ese marco común".
Respecto al segundo periodo, señala el demandado que el Gobierno de Navarra actuó por delegación y, por ende, las medidas acordadas deben imputarse al órgano delegante que es el Estado.
Por todo ello, la Sala concluye que es la Administración autonómica la responsable de los daños que pudieran causar tales medidas. Y ello, claro está, desde el punto de vista de la imputabilidad de las medidas, pues cuestión distinta es si, finalmente y en cuanto al fondo, la Administración aquí demandada debe ser finalmente responsable e indemnizar por los daños causados.
Daños generalizados en todos los sectores económicos
Sobre la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, en los términos en que la demanda articula la pretensión con fundamento en la actuación administrativa (negligente en opinión del demandante) desplegada por el Gobierno de Navarra, para el Tribunal no es posible apreciar la concurrencia de la alegada fuerza mayor.
"A la hora de valorar la concurrencia de antijuridicidad en los daños tal y como hemos configurado este requisito debemos tener en cuenta que el hecho de que los autos dictados por esta Sala ratificando/autorizando las medidas no nos vincule de manera absoluta en este proceso, ello no implica que el demandante no tenga que acreditar (o al menos alegar específicamente y no de manera general y apodíctica) la falta de necesidad, idoneidad y proporcionalidad de las medidas a las que se achacan los daños padecidos para que pueda apreciarse la antijuridicidad alegada", advierte la Sala, que concluye que "nada de ello ha hecho el demandante, lo que determinaría per se la desestimación de este requisito".
En conclusión, reitera la Sala, las medidas a las que se atribuyen los daños deben reputarse necesarias, razonables y proporcionadas lo que determina la exclusión de la antijuridicidad y la consiguiente obligación de soportar los daños por parte del demandante.
Los demandantes alegaron, asimismo, la existencia de daños individualizados. La Sala, sin embargo, sostiene que no puede considerar el daño invocado en la demanda como individualizado a los efectos de cumplir el requisito legal exigido.
"No cabe duda de que el sector de la hostelería, y el demandante como integrante del mismo, ha sufrido evidentes e importantes daños en su actividad durante el periodo de pandemia. Pero también es notorio que tales daños han sido generalizados habiéndolos sufrido con mayor o menor intensidad y duración muy distintos sectores económicos (podemos afirmar sin duda alguna que todos los sectores económicos han resultado afectados en mayor o menor medida) y todos los sectores sociales en sus muy diversas facetas de la vida personal y profesional de los ciudadanos", razona el TSJN.
Por lo tanto, añade la Sala, la naturaleza generalizada de los daños así como la finalidad (para tratar de mitigar o atajar los efectos de una enfermedad no solo a nivel individual sino fundamentalmente a nivel colectivo) y la extensión (generalizada) de las distintas actuaciones adoptadas por la Administración enmarcado todo ello en un ámbito de actuación administrativa extraordinaria y en un contexto social y/o económico general (en el presente caso incuso global), impide considerar los daños reclamados como individualizados en relación con el demandante en este proceso.
Aun cuando como se sostiene en estas dos sentencias de que no hay causa de fuerza mayor (puesto que el título de imputación se sitúa en la gestión de la pandemia y no en daños derivados directamente del virus), el lucro cesante solicitado no puede calcularse como si la pandemia no hubiera, por sí sola, afectado al negocio del demandante y como si los poderes públicos pudieran haber asegurado que la pandemia no produjera, por sí sola, afectación alguna a su negocio.
"No parece que ninguna medida adoptada por la Administración, por perfecta que a posteriori pudiera parecer, hubiera podido conseguir que, en un escenario general de pandemia como el sufrido, el negocio en cuestión no sufriera pérdida alguna", reitera la Sala, que añade que "es inverosímil pretender que, sin las medidas adoptadas de limitaciones a la actividad de los establecimientos, el nivel de ingresos del recurrente hubiera sido el mismo que en años anteriores en atención al escenario de la pandemia (pandemia que, reiteramos, no es imputable en cuanto tal a la Administración)".