Las competencias de Navarra sobre Tráfico

(Artículo publicado el 3 de septiembre de 1998 en DIARIO DE NOTICIAS)

Recientemente el Gobierno del PP ha respondido a la pregunta del diputado por Navarra Sr. Fernández en el sentido de que no tiene intención de transferir a Navarra las competencias en materia de tráfico por las carreteras de esta Comunidad Foral. La respuesta, clara y precisa, ha puesto en evidencia al Gobierno de Navarra que, a través de su Consejero de Presidencia, había anunciado la próxima asunción de una competencia que es ejercida plenamente por las Policías de las Comunidades Vasca y de Cataluña. Con ello se nos confirma la permanencia en el Gobierno de Madrid del “espíritu de D. Camino” que, como vamos a ver, es radicalmente contrario a los derechos históricos de Navarra. Ello a pesar de que la Disposición Adicional 1ª de la Constitución los “ampara y respeta”, y de que la LORAFNA los atribuye a la Comunidad Foral. Lo mismo que aquél parece que sus sucesores en el desprecio de los derechos de Navarra están dispuestos a desconocer las leyes vigentes, incluso a violentarlas, para no perder una parte del poder del centralismo., en una clara discriminación de Navarra respecto a otras Comunidades.

Este trabajo es tributario de la obra de Miguel Izu sobre la Policía Foral de la que proceden los datos sobre el debate entre la Diputación Foral y el Gobierno de la Dictadura. A su buen hacer investigados debemos el poder manifestar hoy que esta polémica no es nueva, existe desde que Navarra fue humillada y privada de su competencia manu militari.

La Diputación y la mayoría de la sociedad han entendido siempre que la policía de carreteras y el control de vehículos eran competencias propias de Navarra, respecto a las cuales no había limitación derivada de la Ley de 1841. Ello era evidente desde el momento en que en el Reino existieron instituciones de naturaleza policial (merinos, bailes, alcaldes, Corte y Consejo Real). Por acuerdo de 15 de febrero de 1873 la Diputación aprobó el reglamento de la Guardia Foral de Navarra, cuerpo cívico-militar, con competencias policiales, y a finales del siglo se estudió la creación de un Cuerpo de Guardería Rural. Asimismo en 1843, 1884 y 1921 se aprobaron las ordenanzas de policía y conservación de carreteras.

El establecimiento de disposiciones generales sobre circulación como el Reglamento de 1928 y el Código de 1929 dio lugar a acuerdos de la Diputación declarándolos aplicables en Navarra y facultando a su Dirección de Caminos para exigir las responsabilidades gubernativas por las infracciones de los mismos. A instancia de las cuatro Diputaciones forales el Gobierno de la República, por Decreto de 2 de mayo de 1935, declaró que el Código de la circulación no les era de aplicación. Aunque fue derogado posteriormente, por otro Decreto de 9 de diciembre de 1935 se modificó su artículo 1 dejando a salvo las facultades propias de las Diputaciones forales y de la Generalidad. Durante tal época fue el personal vinculado a la Dirección de Caminos el que ejercía la vigilancia y regulación del tráfico y el transporte e imponía las sanciones.

Juan Cruz Alli Aranguren, expresidente del Gobierno foral. Iban Aguinaga

Por acuerdo de 30 de octubre de 1928 la Diputación creó el cuerpo de Policía de Carreteras, “con objeto de atender a la policía de las carreteras, vigilar la circulación e inspeccionar los impuestos provinciales, especialmente el de patentes, dentro de las mismas”. Entre 1935 y 1951 la Policía de Carreteras formó un cuerpo con el de recaudadores de arbitrios, restableciéndose como cuerpo policial en 1951. En 1944 se elaboró un Reglamento del cuerpo de Guardias forales que lo definía como “Cuerpo Armado”, que no progresó. Hasta 1959 el control de carreteras y tráfico fue ejercido por dicho Cuerpo de Policías de Carreteras, colaborando tanto la Guardia Civil como la Policía Armada y de Tráfico en la denuncia de las infracciones, que eran sancionadas por la Dirección de Caminos de la Diputación, a la que se reconocía la plena competencia en la materia.

La Ley 47, de 30 de julio de 1959, atribuyó a los Gobernadores civiles y a la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil las competencias en materia de vigilancia y sanción de tráfico, aunque su disposición final, producto de una enmienda impulsada desde la Diputación, hizo salvedad de las competencias de las Diputaciones de Alava y Navarra: “Las disposiciones complementarias que, con relación a Alava y Navarra, desarrollen la presente Ley, se ajustarán a sus actuales y respectivas facultades en la materia”.

La citada disposición, introducida en las Cortes, no debió gustar al Ministerio de la Gobernación, dirigido por el Teniente General D. Camilo Alonso Vega, quien en la Orden de 5 de octubre de 1959 introdujo una disposición transitoria tercera para que se estudiaran “las circunstancias que han de tomarse en consideración al dictarse disposiciones complementarias que desarrollen la citada Ley para su aplicación en las provincias de Alava y Navarra en materia ajena a la vigencia incondicionalmente establecida por el artículo primero, número uno, de la misma, en orden a la vigilancia y disciplina del tráfico y sanción gubernativa de las infracciones que se cometan”.

Es claro que, frente a la salvedad de la disposición final, se pretendía desde el Ministerio imponer en Alava y Navarra dicho artículo 1.1. de la Ley, conforme al cual “la vigilancia y disciplina del tráfico, circulación y transporte por carreteras y demás vías públicas corresponden al Ministro de la Gobernación y en relación con los mismos, la sanción gubernativa de las infracciones que se cometan, a los Gobernadores Civiles”. Ello implicaba desarrollar la Ley en contra de las competencias de las Diputaciones y de su propia disposición final, atribuyéndolas al Ministro y a sus Gobernadores Civiles. La Diputación aprobó el 26 de noviembre de 1959 un proyecto de desarrollo de la Ley, conforme a su disposición final, para que se reconociese que “en materia de competencia de trafico nacional, la Diputación de Navarra seguirá ejerciendo, como hasta el presente, las facultades, incluso sancionadoras, en orden a la vigilancia, circulación, policía y trafico de las vías de su jurisdicción particular”.

El Ministro contestó a la Diputación el 25 de febrero de 1960 sosteniendo sus competencias y reconociéndole la ordenación y coordinación de los transportes, las concesiones a los usuarios de las carreteras y la reparación de los daños a las mismas, sin tomar siquiera en consideración la disposición final de la Ley, con un desprecio absoluto a la misma y a las Cortes Españolas, así como a las competencias que Navarra ejercía históricamente. Para reforzar su postura de “ordeno y mando” el ministro invocó el “patriotismo” de la Diputación en términos de orden militar: “Por tanto, confío plenamente en que su tantas veces acreditado patriotismo moverá a la Diputación Provincial (sic, que no Foral)) de Navarra a adoptar una conducta de noble, franco y leal cumplimiento de lo prevenido en la Ley de 30 de julio de 1959, sobre competencia en materia de tráfico en el territorio nacional”. Como si tal Ley no contuviera una disposición final que reconocía tales competencias a la Diputación Foral. Ejemplo del desprecio autoritario a la legalidad.

Por acuerdo de 27 de febrero de 1960 la Diputación manifestó su discrepancia y solicitó audiencia para acreditar los fundamentos de sus competencias en la materia. Fue recibida por el Ministro el 25 de abril y tras oírla se acordó celebrar una reunión técnica para estudiar la cuestión. En la celebrada el 2 de junio hubo, aparentemente, acuerdo en que la vigilancia del trafico fuera ejercida por la Policía de Carreteras de la Diputación, debiendo distinguirse entre las infracciones que se relacionaban con la seguridad y el orden públicos, que eran competencia del Gobierno, y las restantes que lo eran de la Diputación. Además se acordó que cualquier renuncia por parte de Navarra a alguna facultad sancionadora fuera con carácter de convenio entre el Gobierno y la Diputación, lo que implicaba reconocer que si había renuncia era porque la titular de la competencia estaba dispuesta a hacerlo.

Ninguna intención tenía el Ministerio de cumplir ni de buscar fórmulas para plasmar lo tratado el 2 de junio, porque antes de que finalizara el mes remitió un proyecto de disposición que no recogía nada de lo hablado. En sesión extraordinaria de 28 de junio la Diputación manifestó sus sorpresa por lo que de ruptura del acuerdo suponía la iniciativa del Ministerio, rechazando el proyecto y remitiendo una exposición con su postura y fundamentos. De nada sirvió, porque la voluntad del Ministerio estaba por encima de la reserva de la competencia foral que había realizado la Ley. De tal modo que el Decreto 1.666/1.960 en su disposición final segunda volvió a los términos de la Orden de 5 de octubre de 1959 que, de acuerdo con el artículo 1.1. de la Ley y olvidando su disposición final, atribuían las competencias al Ministro y a sus Gobernadores Civiles. Así lo acreditó el hecho de que en octubre del mismo año se establecieran los destacamentos de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil de Pamplona y Tafalla, formados por cuarenta números, que empezaron a actual el mes siguiente. La nueva protesta de la Diputación ante el Ministro, el Subsecretario y el Jefe Central de Tráfico fue rechazada expresamente, así como la petición de suspensión de la medida.

Un agente de Policía Foral saluda a Chivite y a miembros del Gobierno de Navarra al acceder al Parlamento. Unai Beroiz

Mientras, la Diputación había realizado gestiones ante el Consejo de Estado, a quien correspondía informar si el Decreto 1666/1960 se acomodaba o no a la disposición final primera de la Ley. En su dictamen de 27 de abril de 1961 declaró que el Decreto infringía la Ley y para que se ajustara a ésta “tiene que respetar las actuales y respectivas facultades de las Diputaciones Forales de Alava y de Navarra en la materia”. Aludió el Consejo a que la Ley las había “expresamente ratificado y dejado a salvo”, y que si por razones de bien común se consideraba “imprescindible limitar las actuales y respectivas facultades de las provincias de Alava y Navarra en la materia… el proyecto de Decreto no constituye norma de rango adecuado a tales efectos y sería jurídicamente necesario que por Ley se determinara el ámbito a que tales facultades actuales habrían de quedar contraídas”.

Puesto en evidencia el Ministerio por parte del Consejo de Estado, utilizó el Decreto-Ley 17/61, de 24 de julio, para modificar la disposición final de la Ley de 1959 en el sentido de encomendar la vigilancia del tráfico a la Guardia Civil, de modo que los agentes de las Diputaciones actuarían subordinados a los mandos de aquélla y de conformidad con las normas de coordinación que dictaran los Gobernadores Civiles, a quienes correspondería la imposición de sanciones. Se reconoció a las Diputaciones competencias en materia de transporte y policía de carreteras conforme a los convenios y disposiciones, así como su presencia en las Comisiones Delegadas de Tráfico creadas por la Ley de 1959.

La Diputación acordó el sesión de 31 de julio elevar una exposición al Jefe del Estado y solicitarle audiencia. También manifestó su protesta por la decisión unilateral del Gobierno al dictar un Decreto-Ley que invalidó el reconocimiento de competencias que habían realizado anteriormente las Cortes en la Ley de 1959, deplorando las “desatenciones tenidas para con esta Corporación en el procedimiento”. En la exposición al Jefe del Estado, que se aprobó el 18 de agosto, se recogían los fundamentos de las facultades de Navarra en la materia, así como la lesión de los mismos y de la Ley de 1841, quejándose del procedimiento y actitud del Ministerio de la Gobernación, rogando al Jefe del Estado dejara “a salvo los principios de nuestro régimen privativo de Navarra”. Aunque dicha audiencia no se celebró, la Diputación se planteó proponer al Jefe del Estado no tanto la derogación del Decreto-Ley que, siendo el objetivo, se consideraba imposible obtener de quien lo había autorizado con su firma, cuanto el retomar el proceso negociador que diera lugar a una disposición respetuosa con las competencias históricas de Navarra.

Ajeno a todo ello el Ministro dictó la Orden de 12 de agosto de 1961 para desarrollar el Decreto-Ley, matizando algunos aspectos del mismo como el relativo a la subordinación a la Guardia Civil, insistiendo en la colaboración sobre las directrices del Gobernador Civil, dictadas con audiencia de la Diputación. En señal de disconformidad se negó a constituir en Navarra la Comisión Delegada de Tráfico, que suponía reconocer la competencia del Estado y de su Gobernador.

La Diputación en sesión de 23 de marzo de 1962 conoció la posibilidad de iniciar un nuevo proceso de negociación. En la sesión de 31 de agosto se aprobó la propuesta de convenio sobre el desarrollo del Decreto-Ley de 24 de julio de 1961, que se aceptaba “en aras del patriotismo y de las buenas relaciones que siempre ha deseado tener con el Gobierno, la Diputación no tiene inconveniente en suspender de momento el ejercicio de sus derechos…siempre con la reserva, por su parte, de volver a recuperar el ejercicio de las facultades hoy transigidas, cuando las circunstancias así lo vinieren a exigir”. Se diferenciaba entre las infracciones de tráfico de competencia del Gobierno Civil y las de transporte y policía de carreteras propias de la Diputación. La coordinación entre los cuerpos se haría conjuntamente, transmitiéndose información y estadísticas. La jefatura de la Policía de Carreteras se encomendaría a un militar con grado mínimo de capitán, especializado en trafico y nombrado libremente por la Diputación.

El convenio fue aprobado por las partes con algunas modificaciones de orden menor, como la concreción de los artículos del Código de la Circulación atribuibles a efectos sancionadores a cada Administración. Se previó la reorganización del Cuerpo de Policía de Carreteras, eliminando la referencia al Jefe del mismo. Se distribuyó el acompañamiento de convoyes y las pruebas deportivas. Por Orden Ministerial de 20 de diciembre de 1962 se aprobó el convenio modificándolo al eliminar la referencia a la reorganización de la Policía de Carreteras y atribuyendo a la Guardia Civil las pruebas deportivas sin más precisiones.

Este debate pone de manifiesto el modo de actuar en defensa de las competencias forales, basándose en el derecho histórico. El proceso negociador como medio para su defensa frente a la usurpación estatal, dejando a salvo la competencia aunque fuera necesaria una actitud flexible para superar las dificultades, incluso con cesiones en el ejercicio siempre que se reconociera el derecho…y a esperar tiempos mejores. Hoy vemos que estos no han llegado a pesar del cambio constitucional y es que el fantasma de D. Camilo sigue pululando en la Villa y Corte.